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工作论文

优化我国间接税收入分配功能的政策研究*
来源:中国收入分配研究中心    编辑:佚名    时间:2012/11/22    点击数:

中南财经政法大学  财政税务学院

【摘要】伴随着我国税收收入规模的不断增长,居民的收入分配差距也日益扩大,这说明税收制度对于居民收入分配存在着累退性。由于间接税在我国税收收入规模中处于绝对地位,必须优化间接税的收入分配职能,以提高我国税收制度对收入分配的综合调节能力。本文探讨了影响我国直接税收入分配功能的制约因素,研究了间接税收入分配的实际效果,在分析间接税改革优势的前提下,从增值税、消费税、营业税税制优化角度,提出增强间接税体系收入分配能力的政策建议。

【关键词】收入分配;间接税;税收政策

我国收入分配差距已经到了相当严重的局面,按照世界银行测算,2009年我国收入分配差距在135个国家中名列第36位,如果不能有效解决,必将影响到我国政治、经济、社会的长期稳定与发展。税收作为各国政府普遍运用的重要宏观政策工具,应该在调节居民收入分配方面发挥重要作用。

在传统税收理论中,由于直接税通常由缴纳者承担,而对于交易环节征收的间接税常常会出现相互转嫁,因此,出于对纳税人收入能力的调整,直接税会更加有效。凯恩斯就主张将间接税为主的税制结构调整为以直接税为主,以增强税制的累进性[1]。萨缪尔森推崇直接税的自动稳定作用,认为可以针对不同收入阶层的赋税差别而实现收入再分配[2]。因此,间接税被天然地排除在收入分配职能之外,而更多赋予其收入与效率的功能。

但是,我国目前的税制结构中,以所得税为代表的直接税的收入规模远远低于间接税,仅仅依赖于直接税调节收入分配,已经出现了力有不逮的局面。我国税收负担的不断扩张与收入分配差距的不断扩大之间的事实也说明,有必要重新审视间接税的收入分配职能,以提高我国税收制度对收入分配的综合调节能力。

一、居民税收负担规模与税收收入分配能力的对比

近年来,伴随着我国税收规模的不断扩大,税收负担呈现出快速上升的趋势,尤其是我国税收收入增长率持续高于国内生产总值的增长率,这已经引发对税收负担合理性的广泛关注。虽然对于税收负担的计量口径存在不同的认识,但税收负担规模增长速度过快已经成为不争的事实。

如果将税收负担视为政府部门对经济资源占有的份额,那么,税收负担的增长就意味着非政府部门占有经济资源份额的降低。依据历年统计年鉴中的资金流量表,政府与企业在国民收入中所占比重,无论是初次分配还是最终分配,其比例一直处于上升的态势。从1995年到2008年,政府初次分配比例增长了2.3%,最终分配增长了5%,企业初次分配比例增长了5.6%,最终分配增长了5%,而居民初次分配降低了7.9%,最终分配更是降低了10%。这说明通过政府的干预,居民收入分配份额反而降低了,即在税收负担不断上升的过程中,居民承受着更大的税负压力。在非政府部门中,企业部门与居民部门是两个主要的税收负担主体,由于对居民部门的税收负担进行直接计量存在数据上的欠缺,在这里,可以借用郭庆旺(2006)边际有效税率的思路,计算企业部门边际有效税率(METR[3]。通过历年的资金流量表,企业部门1994-2008年的边际税率水平见表1

1                       1994-2008年企业部门的边际税率表

年份

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

平均

METR

0.18

0.17

0.21

0.20

0.18

0.20

0.17

0.16

0.16

0.17

0.10

0.12

0.16

0.17

0.14

0.17

1994年到2008年,企业部门的边际税负一直比较稳定,从1999年以后甚至还有所下降,这也从另外一个方面说明我国的税收增长更多是由居民部门所承担的,税收已经成为居民收入分配的重要影响因素。这种情况不仅仅是说居民直接承担的税负不断上升,可能本身由企业部门缴纳的税收通过税收转嫁方式,也转移到居民部门。张阳(2008)就指出我国企业所得税并不完全由资本者承担,大概有17%左右的部分转嫁给劳动者。无论怎样理解,居民税收负担规模的持续增长已经是既定现实,那么如果税制调控能力有效的话,如此巨大的税收规模是可以对居民收入分配的最终结果施加积极影响的。

但是实际上,我国自改革开放以来,收入分配差距都处于不断扩大的趋势之中,1979年我国基尼系数为0.331988年上升到0.3821995年上升到0.4172005年达到0.4472009年达到0.47,这不仅已达到国际公认的警戒区,而且也大大高于国际平均水平。而越来越多的研究还发现,税收不仅没有发挥应有的调节功能,反而存在一定程度上的逆向调节(刘小川,2008;万莹,2008),进而加剧了收入差距的扩大。也就是说,我国持续增长的税收一方面增加着居民的税收负担,影响着居民可支配收入,另一方面,税收制度在整体上并没有反映出应有的累进性,收入分配功能的缺失对于低收入者相当不利。

二、影响我国直接税体系收入分配功能的制约因素

在税收理论中,直接税应该是调节收入分配的主要工具,但是在我国税收规模不断扩大的情况下,直接税的调控功能却并不明显,这是因为直接税的功能实施受制于诸多因素。

(一)税收规模限制了直接税调节收入分配功能的实现

税制结构是实现税收职能作用的首要前提,最核心的问题就是不同税种在税制结构中的规模。对于公平收入分配具有重要意义的税种,只有在它的规模达到一定程度的时候,才能真正有效地发挥效力。研究证明,如果直接税占我国国内生产总值的比重每提高1个百分点,基尼系数就可以降低0.0243马国强,2002

但是,由于我国长期以来,以增值税为代表的间接税规模过于庞大,而直接税规模难以与此抗衡,从而导致了税制整体的累退性。以2010年为例,全国税收收入总额为73202.3亿元,间接税体系(包括增值税、消费税、营业税、关税、城市维护建设税、资源税)合计为53133.73亿元,占税收收入的72.58%,直接税体系合计所占比例为27.42%,而其中最具有收入分配调节意义的个人所得税规模为4837.17亿元,所占比重仅到6.61%[4]。与其他国家相比,我国的间接税收入占税收总额的比重偏高,直接税收入占税收总额的比重明显偏低[5]。这样的税制结构淡化了我国税制的收入分配调节功能,决定了我国税收制度对居民收入分配税收调控功能较弱的基本特征。

(二)信息瓶颈制约了直接税调节收入分配功能的实现

直接税的规模难以扩大,除了自身税制设计存在问题之外,还与直接税的信息需求联系紧密。根据优化税收理论,一个能够满足效率和公平目标要求的税制,将能够较好地解决对经济主体的刺激问题。但是,税收效率和税收公平目标能否实现,以及如何实现,在很大程度上取决于为实现这一目标所能获取的信息。如果政府能够掌握征税对象的全部信息,且获取信息的代价又是低廉的,那么,任何一种税收工具都可以达到理想的最优目标,即税收超额负担为零,不产生扭曲效应;同时,征税结果还能够符合税收公平准则的要求。

直接税要完成对个人收入分配的有效调控,必须需要具备一个前提,即无论是对居民的收入还是财产,税务机关应该具有强大的信息搜索能力。如果政府对社会每一成员的情况拥有充分的信息,能够确切地判定哪些社会成员具有较高的纳税能力,则政府就可以非常准确的对这类社会成员进行定向征收。很明显,这样的前提在我国目前并不具备,由于涉税信息的收集需要成本,尤其是对于居民个人的涉税信息,缺乏有效的信息收集与处理机制,会极大影响到直接税征收的精确性与及时性。因此,即使是在目前信息工具已经十分发达的社会条件下,政府所能获取的涉税信息总是有限的、不充分的,如果税收征管的质量和效率不高,就会使得税收成本过高,导致社会上偷逃税现象泛滥,降低税制调节公平分配的累进性,从而改变税后收入分配,使收入分配变得更加不公平。

(三)利益集团干扰了直接税调节收入分配功能的实现

既然我国税制的累退性来自直接税的难作为,能否在完善信息建设的条件下,加快直接税制的完善,在规模扩大的前提下迅速扭转收入分配格局?应该说,这样的状况在短期内难以缓解。原因在于无论是个人所得税、房产税乃至遗产税等对收入分配产生直接影响的税制改革,目前都面临着转型社会中的难以回避的问题,即作为我国渐进性改革的伴生物,高收入者已然形成既得利益集团。直接税的任何增加高收入者的改革都将有违将既得利益或潜在利益合法化、长期化的追求,从而会竭力反对或在实际操作中使有关改革措施予以扭曲,而恰恰是这些既得利益集团有足够的政策影响力延缓到税制改革的进程。

三、我国间接税收入分配功能的现实分析

(一)现行增值税调节收入分配的累退性

我国增值税涵盖了应税商品和劳务各个环节,具有普遍征收的特点。由于增值税是对增值额征收的税,相比于其它商品税,更趋近于中性,对商品生产的扭曲更小。增值税无疑是组织财政收入最有效的税种,但是,在税收理论中从来没有将增值税视为有效的税收分配工具。从经济效率角度分析,增值税是典型的中性税收,但是它的转嫁性却容易产生收入分配的累退效果。

税负转嫁是通过价格和产量的变动来完成的,这又与商品的供求弹性和需求弹性直接相关。一般来说,生活必需品的需求弹性较小,而奢侈品的需求弹性较大,这就决定了生活必需品的购买者承担大部分的税负。对于低收入者而言,由于恩格尔系数的影响,收入中用于生活必需品的份额较大,而高收入者用于生活必需品的份额则较小,如果增值税的确全部由消费者承担的话,实际结果就是增加了低收入者的税收负担。虽然目前对于增值税的税收归宿究竟是生产企业负担,还是消费者个人负担存在一定争议(赵福昌,2010),但实证研究结果都认为我国增值税是累退的,低收入家庭负担的增值税与收入比例高于高收入家庭,而且这种差距还有进一步扩大的趋势(聂海峰、刘怡,2010)。

(二)现行消费税调节收入分配的有限性

从理论上分析,在间接税体系中,消费税是具有明显收入分配调节功能的税种,尤其是当消费税选择性征收时,它比一般普遍征收的间接税能够更好地实现社会公平原则,充分实现收入分配调控的功能。按照我国的实际情况,由于经济发展的地区性、行业性不平衡导致国民收人分配出现巨大的差距,高收入者对于奢侈品的消费能力存在很大潜力,高盛公司关于我国奢侈品市场的研究报告称,到2015年的复合年增长率将达到29%,成为奢侈品消费第一大国,在这种情况下,消费税制度调整收入分配差距应该是完全必要的(白彦峰,2006)。

可惜的是,现行消费税的收入分配调节功能却十分有限。首先,消费税在税收体系中地位不断下降。以国内消费税为例,虽然消费税收入规模从1994年的502.4亿元上升到2010年的6017.54亿元,但是在税收收入总额的比例反而从10.87%下降到8.22%,这种比重的下降反映出消费税整体功能逐渐淡化的趋势。其次,在消费税税目结构中,真正意义的奢侈品税目实际上并不多见,2010年国内消费税中税额最大部分是烟酒消费税,很明显,这种征税客体无论从实际需求与表现形式上分析,都距离真正的高收入者消费存在一定距离,甚至有累退性的嫌疑。研究成果表明最低收入阶层居民对烟的消费支出收入比为2.30%,对酒的消费支出收入比为1.28%,分别是最高收入阶层居民支出收入比的2.53倍和2.46(王剑锋,2004),最大份额的消费税实际上对低收入者的影响更大

(三)现行营业税调节收入分配的不确定性

营业税是对在我国境内提供应税劳务、转让无形资产和销售不动产的单位和个人取得的营业额征收的一种税。在我国,营业税更接近于一种劳务税,并与增值税互补。在理论研究中,一般均不会分析营业税的收入分配功能,因为从其设计方向分析,它主要调节的行业税负,与居民实际收入不像商品那样存在直接的关联。所以,在以往研究中,基本不会将营业税作为主要内容,但是,近年来的实证分析居然发现营业税对于个人收入分配具有累进性调控的结论(平新乔等,2009刘怡、聂海峰,2010)。究其原因,随着收入的增加,类似于娱乐业比其他行业的绝对高税率的确对于收入分配存在一定的调节作用。

虽然实证研究有了积极的结论,但是这种累进性是非常不确定的,一是现有研究中基本反映出营业税的累进性是比较微弱的,选择的研究角度不同所产生的结论也不一致;二是相对于其他税种,营业税的征收明显受到增值税的影响,特别是2009年增值税改革之后,小规模纳税人征收率下降到3%,这种变化已经导致从事商品生产、流通的纳税人增值税名义税率已经低于一般服务业的营业税5%的税率水平,在这种情况下,实际上对于从事不同行业的纳税人而言,营业税税负已经不存在优势,其累进性只限于第三产业内部的分析,而对于产业间的税负分布而言,其效果就不明确了。

综上所述,目前我国税制中,间接税的收入分配职能是相当弱化的,正是间接税制的收入分配明显的累退性,再加上直接税自身调控能力不足,从而导致我国税制整体上收入分配功能的缺失。

四、优化我国间接税收入分配功能的政策建议

鉴于目前我国直接税改革所面临制约性条件的复杂性,以及间接税税收收入规模的影响力,因此,不能单纯依赖于直接税的完善以提升我国税收制度的收入分配能力,还应该合理优化间接税制度,修补我国现行税制中对于收入分配最不利的制度短板

1、降低低收入者的增值税税收负担

增值税为了保持其中性特征,在原理上不应该采取多档次的差别税率形式,所以,按照商品的消费偏好采取差别税率并不是最好体现收入分配的最佳方法,更多需要从税负整体性角度进行改革。

1)降低一般纳税人的税率标准

建议在目前我国一般纳税人17%基本税率与13%优惠税率前提下,统一降低税率幅度。这样的设计基于两点考虑:其一,在目前我国整体税负偏高的情况下,增值税作为第一税种,适当降低税率符合我国现阶段的经济状况,能够增加纳税人的税后可支配收入,刺激居民消费;其二,我国增值税基本税率虽然比发达国家略低(例如欧盟中最高是丹麦、瑞典的25%,最低是卢森堡的15%,平均接近19%),但是比周边的东盟高出近7个百分点[6],存在进一步调整的空间。由于实证分析已经发现,低收入者的增值税负担明显重于高收入者,降低标准税率对低收入者的边际影响会更有效。因此,可以借鉴欧盟增值税最低税率水平的做法,考虑将我国增值税的标准税率调整为15%,优惠税率调整为10%

2)扩大低税率的征收范围

目前在增值税征收范围中,真正能够享受到优惠税率的内容并不多,仅包括粮油类、蔬菜瓜果类、奶制品类、居民用水电燃料类、图书报纸类等,在此基础上,建议将调味品、肥皂、洗衣粉、常用药品等消费需求弹性较小、边际消费倾向递减的生活必需品,也划入低税率甚至免税范围,同样可以较好降低居民收入差距。

3)降低小规模纳税人的实际税负

虽然我国在2009年已经降低了小规模纳税人的征收率,但是作为劳动密集型企业无论从鼓励就业还是提高低收入群体收入的角度,进一步降低征收率仍然是必要的。考虑到现实中,最低实际征收率已经到了2%,建议对小规模纳税人的征收率按照这个标准再进一步降低。

4)提高增值税起征点

我国现行增值税起征点规定:销售货物为月销售额2000—5000元;销售劳务为月销售额1500—3000元,按次纳税为次()销售额150—200元。由于起征点主要针对个人纳税人,这样的标准过低,建议提高到日销售额400元,月销售额10000元以上。

    2、提高高档消费行为消费税税收负担

消费税征收范围和税率决定了其调节收入分配的广度和深度,强化收入分配功能的消费税改革措施具体包括:

1)调整消费税征税范围的越位缺位

目前实际中的有限型消费税模式已经不适应我国收入分配调整的需要,也不符合有限型中间型转化的国际消费税改革趋势。因此,应该在消费税征税范围调整过程中,解决长期以来收入分配的越位缺位问题。建议取消对啤酒、黄酒、汽车轮胎、酒精征收消费税,建议将新的高档消费品(高档衣物皮具、高档家用电器和电子产品、高档装饰材料等)和高消费行为(如高尔夫球、保龄球、狩猎、跑马、桑拿、按摩、健身等)列入征税范围。

2)调整消费税税率的收入分配调整力度

应根据目前的社会经济状况,对消费税的税率结构进行调整,应增加消费税税率设计的精确性,扩大差别税率层次,增强累进性,使其更加符合政府调控目标。一方面根据实际情况降低某些消费品的税率,例如摩托车;另一方面对于类似高档手表、金银首饰、高档烟酒,则不应该采取过于简单的单一税率结构,可以借鉴汽车多层次税率设计思路,依据消费能力设计累进性的税率表,真正体现消费税的收入分配功能。

    3、调整营业税行业间的税收负担

从未来的发展趋势分析,营业税的征收范围会受到增值税与消费税的双重挤压,对于营业税而言,更需要处理的是在保持行业税负公平的前提下,体现收入分配的调节。

1)平衡营业税与增值税的税负差异

2009年的增值税改革中税负降低的结果相比,营业税的税收负担实际上相对提高了,平新乔(2010)的实证研究发现:在全国的某些服务行业与某些地区的所有服务业中,营业税的实际税负已经远远超过了增值税缴纳部门的税负。这样对于那些从事个体服务的纳税人而言,5%的服务业税率对于3%的小规模纳税人征收率已经相当不公平。首先,应该考虑到低收入者从事服务业的低门槛,从增加低收入者角度出发,普遍性的降低营业税税率应该是有利于收入分配的,建议将服务业的营业税税率降低到3%,与现行增值税小规模纳税人征收率持平,而这样的改革也为未来增值税扩大征收范围提供条件。其次,与增值税的起征点类似,现有营业税起征点也过于严厉,可以适度扩大,具体幅度应该与增值税标准一致。

2)协调营业税与消费税的税负分布

目前,营业税中税负最重的行业是娱乐业,最高税率是20%,这也是最能反映营业税收入分配功能的制度设计,但是,这种税制安排已经受到一定因素的影响。从现状分析,娱乐业的范围过于宽泛,虽然采取的是5%-20%的幅度税率,但一般都按照最高标准进行征收,实际上伴随着精神生活水平的提升,娱乐业在不同行业中的消费收入偏好分布也是不同的,应该进行分类征收。而从未来消费税扩大征收范围的改革路径考虑,如何保持该行业税负的累进性是需要进行深入分析的。

建议可以参考增值税普遍征收、消费税特殊调节的税制设计思路,可以将娱乐业的营业税税率下降到一般水平,即3%5%的标准,然后将高档娱乐消费行为通过征收特别消费税的形式进行特定调节。这样处理的好处在于在营业税行业间降低名义税负差异,鼓励第三产业发展的同时,也降低了居民实际税收负担,符合产业结构调整的方向,同时,充分发挥消费税收入分配功能的及时性与精确性,提升间接税整体的累进性。

   参考文献

[1]国强、王椿元:《收入再分配与税收调节》,《税务研究》,2002年第2期。

[2]王剑锋:《流转税影响个人收入分配调节的分析基础》,《财经研究》,2004年第7期。

[3]白彦锋:《我国消费税改革争论述评》,《中央财经大学学报》,2006年第8期。

[4]平新乔、梁爽、郝朝艳、张海洋、毛亮:《增值税与营业税的福利效应研究》,《经济研究》,2009年第9期。

[5]赵福昌:《企业间接税税收负担的理论分析》,《财政研究》,2010年第9期。

[6]聂海峰、刘怡:《增值税的负担分布和累进性演变研究》,《经济科学》,2010年第3期。

[7]刘怡、聂海峰:《城镇居民的间接税负担: 基于投入产出表的估算》,《经济研究》,2010年第7期。

[8]石柱鲜、张晓芳、黄红梅:《间接税对我国行业产出和居民收入的影响》,《吉林大学社会科学学报》,2011年第3期。



* 本文是2011年武汉市社会科学基金资助项目、2010年湖北财政与发展研究中心规划项目阶段性成果。

[1] 约翰·梅纳德·凯恩斯:《就业、利息和货币通论》,商务印书馆1999年版,第321页。

[2] 保罗·萨缪尔森:《经济学》(17)人民邮电出版社2004年版,第136页。

[3] METR=R1-R2/ R1。其中R1是企业部门的初次可分配收入,R2是企业部门的最终可支配收入。具体详见郭庆旺:《中国资本有效税收负担分析》,《中央财经大学学报》,2006年第2期。

[4] 对于我国直接税与间接税的税种划分存在多种理解,本文采取的刘佐(2010)的划分标准,请参考刘佐:《改革开放以来我国直接税与间接税比重的变化》,《中国财政》,2010年第12期。因为关税由海关负责立法与征收管理、城建税属于附加税、资源税规模相当有限,所以在后文的具体分析中,主要论述的增值税、消费税、营业税的收入分配问题。

[5] 依据IMF的《2008年政府财政统计年报》,美国、澳大利亚、瑞典、法国、秘鲁、俄罗斯、泰国、摩洛哥的所得税、财产税收入合计占本国税收总额的比重分别为78.4%72.8%64.3%60.5%44.1%43.5%43.0%42.7%

[6] 唐婧妮《中国、东盟增值税比较与改革》,《涉外税务》,2010年第4期。

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