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研究报告

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来源:中国收入分配研究中心    编辑:佚名    时间:2012/11/26    点击数:

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(总第46期)

湖北财政与发展研究中心主办                       20109

                                                                    

“土地财政”:缘由与出路

陈志勇  陈莉莉

l      “土地财政”的形成与演化

l      “土地财政”的案例分析

l      “土地财政”衍生的经济社会问题

l          租税费体系的调整与“土地财政”的转换

l          结论及政策建议


湖北省高等学校人文社科重点研究基地

             


“土地财政”:缘由与出路*

陈志勇    陈莉莉

要报要点

近年来,伴随房地产业的迅猛发展“土地财政”成为各方持续关注的焦点,本期《要报》从历史视角考评地方政府“土地财政”模式,探寻“土地财政”的产生和发展历程,剖析“土地财政”的现状,探讨由这一特殊财政现象而衍生的各种经济社会问题。提出以物业税的出台为契机,整合土地房产租税费体系,构建有利于科学发展的地方财税模式。笔者在广泛实践调研基础上,对地方政府“土地财政”模式的来龙去脉进行了系统的归集与梳理,提出了一些相关政策建议。

一、租税费制度的演变与“土地财政”的形成

政府来源于土地及其相关产业的收入主要包括租、税、费三种形式。

1.土地出让金制度的形成与变迁。198799深圳市首次以协议方式有偿出让一块5321.80平方米的土地,拉开我国土地使用制度改革的序幕。19881229通过的《中华人民共和国土地管理法》修改议案,标志着土地使用权出让制度在我国的正式确立。

随着土地出让金制度在我国的确立和推行,土地出让收益的分配成为中央政府和地方政府博弈的焦点,土地出让金分成体制变化调整频繁。

2.土地房产税制的历史演化。1994年的税制改革奠定了我国现行房地产税制的基本格局。当前我国土地房产税收体系囊括12个税种,其中与土地房产直接相关的税种5种,其他相关税种7种。

按照1994年分税制分税办法,现行土地房产税收体系几乎所有税种都属于地方税。2008B市房地产税制中,除企业所得税、个人所得税属于共享税,中央分成60%,地方分成40%外,其他税种都是100%地方全留。土地房产税收构成地方政府可支配财力的重要来源,是地方政府税源建设的重点。

3.土地房产收费制度的发展。土地房产收费是我国政府收费体系的组成部分,是地方政府参与土地收益分配和再分配的重要形式。目前土地房产收费链条长、环节多、项目杂,收费部门多,各省、市收费情况也不一致。

A市为例,2007年从项目立项、规划到土地使用权的取得、征地拆迁再到工程建设、房地产销售的各环节共涉及42个收费项目和28个收费部门,其中仅房产和规划两部门2007年收费金额高达16.41亿元。

4.“土地财政”的形成——以C市为例。C市是位于我国中部地区的地级市,近年来随着中部经济崛起和武汉1+8城市圈经济一体化进程的加快,房地产业快速发展。房地产业增加值占GDP的比重由2006年的0.4%上升至2008年的1.28%;房地产业对市区GDP的增长弹性2007年为313.76%2008年升至350.84%。房地产业对GDP增长的贡献巨大,导致房地产投资的急剧增加。2006年房地产投资额占固定资产投资额的比重为8.2%2008年飙升为23.5%,年均增长76.32%

房地产业的发展不仅推动GDP增长,而且带来土地房产租税费收入的大幅增加。20062008年间,C市市区房地产业税收占市区地方税收收入的比重由24.20%提高到35.01%。同期,房地产业税收占市区地方一般预算收入的比重也由12.89%跃升为24.56%

与房地产业税收相比,C市市区土地出让金收入和房地产收费收入增幅更大。其中市区土地出让金收入由2006年的约1.3亿元猛增到2007年的约9.5亿元,年增长6倍多。土地房产收费中仅土地和房管两部门,2006年的收费收入为593.5万元,2008年则增至3972万元,年均增长284.63%

20062008C市市区土地房产租税费收入占市本级财政收入的比重都在40%以上,其中2007年达到62.48%,土地房产租税费收入构成市区财政收入的重要支柱。而在租税费三者中土地出让金占据绝对主体地位,2007年土地出让金收入占土地房产租税费的比重高达94.37%,同期市区土地出让金收入是市区地方一般预算收入的2.35倍。土地及其相关产业租税费收入在地方政府财政收入中占主体地位的财政特征标志着地方政府“土地财政”的收入结构模式形成。

二、“土地财政”衍生的经济社会问题

近十年间,我国的房地产业成为引领中国经济高速增长的支柱产业,同时也带来财政收入超GDP增速增长的格局,形成了地方政府“土地财政”模式。然而这种增长模式并非没有成本,其间蕴含着一些值得注意的经济社会风险,主要是以下四个方面:一是财政收入结构脆弱与不可持续。以卖地收入为支柱财源的财政收入结构是不可持续的,土地资源是有限的,土地卖完后地方财源就面临枯竭的危险。同时,过度依赖房地产业的税源建设和产业发展模式也潜伏着财政收入结构失衡和不可持续的危机。二是地方政府保护垄断性房价。房地产市场属于区域性寡头垄断市场,房地产企业倚仗其强势市场力量,对处于信息劣势的消费者采取垄断定价、价格歧视、价格合谋、产品差异化等行为,从而实现自身超额垄断利润。垄断市场中房价必然高于自由竞争市场中的均衡价格,房价形成机制失效,价格信号存在一定程度扭曲,需要政府“有形之手”调节。但现行制度下地方政府非但缺乏规制动力,反而有保护垄断、推高房价的强烈冲动。三是固化消费疲弱的经济格局。房地产业作为拉动中国经济十年高速增长的支柱产业,无疑在很大程度上带动了上下游产业高速成长,刺激了国内需求。但当房价一路飙升超出有刚性住房需求群体的购买能力后,商品房作为消费品的属性就发生了根本性改变,它不仅不能扩大国内消费需求,反而产生抑制效应,阻碍中国经济结构的调整和经济的转型,加剧国内产能过剩和外贸依存度过高的格局,固化我国经济增长“三驾马车”中投资和出口强劲而消费疲弱这一长期失衡局面。四是土地违法和耕地流失严重。土地“农转非”产生巨大的增值收益以及地方政府垄断土地使用权转让一级市场的制度安排制造了巨大的寻租和腐败空间。19992004年,全国共发生土地违法行为100多万件,涉及土地面积500多万亩,比2004年全国土地新增建设用地总量402万亩多100万亩,近几年土地违法事件仍大量发生。全国耕地的保有量从1996年的19.51亿亩,减少到2006年的18.29亿亩,距离18亿亩的红线仅剩下2900万亩。

三、租税费体系的调整与“土地财政”的转换

地方政府的“土地财政”模式引致一系列经济社会问题,有碍我国经济健康、持续发展,迫切需要从根本上加以改革。

第一,建立健全土地收益基金制度。设立具有较高独立性的土地收益基金,将地方政府土地出让金收入扣除土地开发平均成本后的收益按一定比例归集形成土地收益基金,并明确各届政府可使用土地收益的比例。致力于建立规范、严密的地方政府土地出让收益中长期管理制度,扭转当届政府过度出让土地的短期行为倾向。同时,采用基金管理运作模式,实现土地收益保值增值,为各届地方政府建设发展提供稳定的财政基础,使得土地收益分配具有可持续性。

第二,构建物业(财产)税体系。在房产的保有环节开设物业(财产)税,同时,配套开设遗产税和赠与税,以调节收入分配,实现社会公平。此外,地方财产税系的完善,将迫使部分投机房产转现,进入交易市场,有助于改变目前房产供应过少房价虚高刚性需求得不到满足的局面。因此,物业(财产)税的开征和地方财产税系的完善不仅会遏制地方政府财政行为短期化而且有望引起房价和地价下跌,地方政府租税费财政收入结构变化,居民住房刚性需求得以释放,中国经济结构逐步调整,经济渐趋转型。

第三,规范土地房产使用者收费制度。为规范和监督地方政府的收费行为,土地房产收费要纳入法制体系,走法治化道路。应全面清理土地房产收费,将合理的收费项目以国家法律或地方法规的形式确定,取缔不合理收费项目。建立和健全收费立项程序机制,加强各级人大的立法监督作用。

第四,赋予地方政府基础设施项目发债权。科学的市政债券发行不仅能为地方政府筹集基础设施建设所需资金,合理分担代际间成本和收益,而且能形成一种激励和约束相容的机制规范地方政府财政收支行为。因此,在完善财政体制和加强预算管理基础上,修改现行《预算法》,允许地方政府发行地方公债为其基础设施建设融资。

第五,健全土地管理体制。改革完善土地管理体制,逐步建立起以国有土地使用权和农村建设用地使用权“同地、同价、同权”进入统一土地交易市场的土地管理制度来取代现有地方政府土地出让金收入用于补偿失地农民的制度。

作者:陈志勇 中南财经政法大学财政税务学院院长、教授、博士生导师

      陈莉莉 中南财经政法大学财政学专业博士研究生   

地址:武汉市洪山区南湖南路1号中南财经政法大学财税学院

邮政编码:430073


成果要报

报:全国人大财经委、全国政协办公厅、中纪委办公厅、国务院办公厅、国务院发展研究中心、中华全国总工会办公厅、中国社会科学院、国家发改委、财政部、人力资源和社会保障部、国家税务总局

送:教育部社科司、财政部科研所、国家税务总局科研所、湖北省委、湖北省人大、湖北省政府、校领导

发:湖北省纪委、湖北省发改委、湖北省财政厅、湖北省国税局、湖北省地税局、中心学术委员会、校内各学院、处级单位


主管:湖北省教育厅   中南财经政法大学

主办单位:湖北财政与发展研究中心

学术顾问:杨灿明  

主编:陈志勇

通讯地址:中南财经政法大学(武汉市洪山区政院路1号)

电话:(02788386475;(02788386486

传真:(02788386486   邮政编码:430073

E-mail: king_jrx@sohu.com



* 基金项目:国家社会科学基金资助项目:建立有利于科学发展的财税制度研究——基于对“土地财政”问题的治理(08BJY141

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