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关于进一步改革完善云南省国有资产管理体制和运营机制的意见
来源:中国收入分配研究中心    编辑:佚名    时间:2012/12/6    点击数:

为贯彻党的十五届三中、四中全会和省委六届八次全会精神,落实《中共云南省委关于贯彻〈中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定〉的意见》,进一步改革完善我省国有资产管理体制和运营机制,加强对国有资产的监督和管理,提高运营质量和效益,确保国有资产的保值增值,特提出如下意见。

  一、指导思想和基本原则

  (一)指导思想

  云南省国有资产管理体制和运营机制改革完善的指导思想是:以邓小平理论为指导,根据党和国家的方针、政策,从云南实际出发,借鉴国内外先进经验,以确保国有资产保值增值为核心,以产权制度改革为突破口,以资本为纽带,以建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度和提高国有经济的整体素质与效益为目的,打破地域和行业、部门界限,构建管理科学、营运效果好、符合社会主义市场经济规律的国有资产管理体制和运营机制。

  (二)必须遵循的基本原则

  1.“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则。实行谁管理、谁受益、谁负责,做到机、责、利、效益和风险相统一。

  2.有利于发展生产力的原则。通过理顺产权关系、落实企业法人财产权,使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。

  3.积极探索国有经济多种实现形式的原则。要从价值形态上确定企业国有资产的占有量,允许企业法人运用多种形式经营国有资产,不断扩大和巩固整体实力。

  4.“三权分离”的原则。即政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能相分离;国有资产所有权和经营权相分离;国家终极所有权和企业法人财产权相分离。

  5.与国家经济体制改革方向一致的原则。国有资产管理体制改革,要与建立社会主义市场经济体制改革的方向相吻合,与当前的政府机构改革方案相符合。

  6.所有者权益同确立企业法人财产权相一致的原则。在确保国家所有不受侵犯的前提下,企业独立支配其法人财产和独立承担民事责任。

  7.整体推进和重点突破有机结合的原则。制定改革方案既要全面、从整体出发,又要突出重点、有所侧重,抓住明晰产权这一突破口,全面推进企业制度的创新工作。

  8.积极稳妥的原则。既要充分认识改革完善国有资产管理体制和营运机制的重要性、必要性和紧迫性,又要充分认识这项改革的艰巨性和复杂性,采取积极慎重态度,分阶段、分步骤和有组织地认真进行。

  二、总目标和主要任务

  (一)总目标

  云南省国有资产管理体制和运营机制改革的总目标是:以提高国有资产运营效益为中心,以确保国有资产的保值增值为目的,以授权经营为主要方向,以加强管理为重点内容,建立有利于节约资源、降低消耗、增加效益的企业经营机制,有利于企业自主创新的技术进步机制,有利于市场公平竞争机制与资源优化配置的经济运行机制,促进国有资产的合理流动和优化组合,提高资产的运营效益。

  (二)需要完成的几项主要任务

  1.政企分开,实行“三权分离”,构建“三个层次”的国有资产管理体制。第一个层次,政府的社会经济管理职能和资产所有者职能分开。行政管理者应按照社会效益和宏观需要管理社会;资产管理者应以盈利为目标、以市场为导向努力搞好资产的优化配置。第二个层次,国有资产管理职能和经营职能分开。明确国有资产所有者与企业之间是投资者与经营者的关系,两者各自的权利与义务是通过法律或契约来规定的。第三个层次,国家终极所有权和企业法人财产权分开。落实出资人制度,切断以行业部门管理为主要形式的行政纽带,企业依法和按照章程在市场上自主经营、公平竞争,从根本上解决国有资产管理主体多头和分散状况,避免出现国有资产经营主体的缺位问题。

  2.转换机制,强化国有资产经营效益的考核监督,增强国有企业的活力和竞争力。建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资产运营机制,确保国有资产的保值增值。通过对国有资产的合理流动与重组,盘活存量,优化国有资产的配置,促进我省国有经济布局和结构的战略性调整。要通过投资主体的多元化和国有资产形态的转变,积极探索公有制的多种实现形式,以增强国有经济的控制力和竞争力,促进国有企业的改革和经济效益的提高。

  3.实行资产化管理,确保非经营性国有资产的安全和完整。要保护和合理开发利用资源性的国有资产,防止国有资产的流失,确保国有经济的可持续发展。

  三、进一步完善国有资产管理体制

  按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则,明确国有资产管理和运营主体的职责。

  (一)明确省级国有资产产权代表职能

  云南省人民政府是云南省国有资产管理的最高权力机构,代表国家行使国有资产所有者职能,行使对国有资产的配置、收益和监督4项权力。其主要任务是,从方针、政策、法规等方面对国有资产进行宏观的、全方位的管理和监督,从价值总量上保证国有资产的安全和增值。省政府管理国有资产的主要职责和任务是:贯彻执行国家有关国有资产管理的法律、法规和政策;制定全省国有资产管理的政策和规章制度,组织实施并检查监督执行情况,对违法事件进行行政处罚;制定全省国有资产营运战略、方针、结构调整方向和投资发展规划,对全省国有资产实施宏观管理和指导;建立全省国有资产经营预算体系,明确国有资产收益权,强化对国有经营性资产的管理,提高风险控制能力;研究国有企业税后利润和国家股权收益的分配方案,并监缴国有资产产权收益;授权或委托资产经营公司营运国有资产,决定经营公司的发展规划、经营方针和投资目标;审议批准国有资产经营公司的经营目标,考核国有资本营运情况,并根据营运业绩实施奖惩;委派或更换国有资产经营公司的产权代表和财务总监;审议批准国有资产经营公司董事会、监事会报告、年度财务预算和决算方案、利润分配方案和弥补亏损方案;对国有资产经营公司增加或减少注册资本、发行债券作出决议;决定或批准国有资产经营公司的设立、分立、合并、变更公司形式和解散与清算;审议批准国有资产经营公司的章程;其他需要作出决定的事项。

  根据政府机构改革和国有资产管理的需要,省政府国有资产管理的办事机构设在省财政厅,作为省财政厅的内设部门,但应保证其工作和人员构成的相对独立性。省政府国有资产管理办事机构的主要职能是:贯彻执行国家和省有关国有资产管理的法律、法规和省政府制定的各项规章制度包括作出的各项决议、决定;调查研究国有资产管理工作中存在的问题,并及时向政府提出改进的政策和意见建议措施;组织国有资产的清产核资、产权界定、资产评估和产权登记;调解处理国有资产产权纠纷;制定企业合并、承包、租赁、股份制改造和产权转让等所涉及的国有资产安全保障措施,并监督实施;制定国有资产的保值增值指标体系,考核国有资产运营状况;负责国有资产评估资格机构的确认和评审工作,对国有资产的评估报告予以备案或确认;监管国有资产产权交易;对国有资产进行分类统计和综合统计;协调非经营性国有资产的监督管理;培训国有资产管理人员;按照人事管理权限考核、推荐或建议任免省国有资产授权经营单位领导人。

  (二)规范国有资产经营公司

  省级资产经营公司,是省政府授权营运国有资产的机构,对省政府负责,并接受其监督、管理和指导。资产经营公司是由国家依法独资设立、对国家授权范围内的国有资产行使所有者权利和以持股运作方式从事国有资本运营的企业法人,是联结政府和众多国有企业的产权中介纽带。

  云南省国有资产经营公司可由下列单位组成:一是现有省政府授权实行国有资产经营的国有独资公司;二是可将现有的行业总公司,改组为资产经营公司;三是把符合条件的企业集团母公司,改组为资产经营公司(包括省国有资产持股经营公司、开发投资公司、技术进步开发投资公司、国际信托投资公司、云旅集团公司和世博公司等);四是将符合条件的大型国有独资企业,改造为国有资产经营公司;五是对机构改革中具备条件的政府专业经济部门,可转体改造为资产经营公司。

  资产经营公司享有的职权:按照《公司法》和公司章程的规定进行运作,对省政府授权范围的国有资产依法自主经营;根据公司总体发展规划,决定全资子公司的经营方针和发展目标;依照法定程序决定或批准全资子公司的组织机构,考核、选举和聘任全资子公司的经营者;决定全资子公司的设立、合并、分立、解散,以及产权转让、重大资产处置等行为;审批全资子公司的重大投资、举债、抵押和担保等事项;对全资子公司下达国有资产保值增值的任务,并对其经营状况进行监督、考核、奖惩;对全资子公司统负盈亏,统一交纳所得税;按照《公司法》的规定,对控股子公司和参股子公司行使股东权利。

  资产经营公司的责任和义务:承担《公司法》规定的责任和省政府规定的其他责任;以全部法人财产承担民事责任,并以出资额为限对各类子公司承担有限责任;维护子公司的法人地位和合法权益;依法维护出资者和债权人的合法权益,实现国有资产的保值增值;自觉遵守国家法律法规,服从国家宏观调控,并照章依法纳税;按照规定定时向省政府报送国有资产经营情况;自觉接受省国有资产管理机构的监督。

  (三)明确国有资产经营单位的性质和地位

  国有资产经营单位,是占有国有资产并直接从事产品生产或提供服务的各类企业。这些企业占有法人财产、享有企业法人财产权,依法自主经营和自负盈亏、直接对国有资产经营公司和其他出资者承担资产的保值增值责任。国有资产经营单位是国有资产经营管理体制中的基层经济组织,是国有经济和国民经济的细胞。既包括国有独资企业,也包括国有资产参股和控股的混合经济企业,还包括以承包、托管、联营等方式经营国有资产的各种企业。

  国有资产经营单位的职责是:自主确定企业内部分配方式和工资制度,建立有效的分配激励机制;建立高效的企业内部组织体系;制订科学、规范的企业内部管理规章制度;建立规范、严格的企业财务会计核算制度;依法行使生产经营决策权、产品定价权、进出口权、劳动用工权、一般资产处置权等生产经营权;建立企业技术创新机制,提高产品和服务的科技含量,依*科技提高企业的竞争力;生产和提供适销对路的产品与服务;建立企业的市场营销体系,不断扩大市场的占有率。

  四、改革完善国有资产管理方式和方法

  长期以来,在旧体制影响下形成的、带有浓厚计划经济特点的国有资产管理方式,已不适应新体制和新机制的要求,必须进行彻底改革。

  (一)确立适应社会主义市场经济发展要求的产权管理方式

  新的产权管理方式:一是国有资产的管理要从以实物形态为主向以价值形态为主转变,实施与国际贯例接轨的产权(股权)管理。二是对国有资产的管理要从直接管理为主向间接管理为主转变,政府不直接干预企业的正常经营活动,而是通过股东大会和董事会对企业实行间接管理。省级国有资产经营公司,按产权结构层次实施分级(股权)管理。三是对国有资产的管理实施全过程管理。在国有资产管理环节上,要从过去重投入、轻管理,向投入、配置、收取投资回报,到再投入的全过程管理过渡。

  (二)按资产、经营规模、效益水平对企业进行分类定级

  取消企业行政级别,改按资产、经营规模和经济效益分类划级,每两年界定一次,实行动态管理,使企业由单纯追求速度、数量指标向追求效益指标转化,形成优胜劣汰的竞争机制和激励机制,加速企业的优化过程。对一、二、三类企业领导人员实行分类管理,具体办法按照新的人事管理权限管理,应制定完善《云南省国有企业分类及国有资产保值增值考核方案》,按类别和效益特点实行分类考核评定企业业绩,并据此奖惩。

  (三)建立国有资产经营预算制度

  为保证国有资产形成自我积累、滚动增值的良性循环,要按照中央关于“改进和规范复式预算制度,建立政府公共预算和国有资产预算”的精神,进一步落实税利的分收、分管和分用工作,将财政公共性预算与国有资产经营性预算分离,形成国有资产增值体系。国有资本的再投人和再运行,应由省政府委托资产经营公司进行。国有资产的投资得利、收益分配,以及再投资,都应形成独立的运转体系,不再进入政府公共预算体制。国有资产收益,应包括国有胜利、国有资产产权转让净收入、承包租赁费、国有资产占用费和国家集中的税后利润等,要由国家资产管理部门集中收取和管理,主要用于基础产业国有资产的投资支出和国有企业的经营增资、注资,包括国有资产经营公司的经营资本金。

  (四)盘活存量资产,优化资产结构

  为充分发挥国有资产的效益,形成产权管理和激励与制衡相结合的机制,必须对国有资产进行重组,优化资产结构。对一些基础产业和重要产业的企业,要强化国家产权主体地位;对竞争性行业的企业,要淡化或逐渐退出国家产权主体地位。主要途径是按《公司法》规定,采用有限责任公司或股份有限公司的形式对企业进行改组。在具有垄断利润的国有企业中,仍应保持国家的独资地位,将其改制为国有独资公司,必要时,应新增国家资本;对盈利状况好、管理效率高、一定时期内符合国家产业政策的支柱产业和骨干国有企业,可改造为国有控股的股份有限公司,以利于充分发挥国家股东的经营导向作用;对不涉及国计民生的竞争性国有企业,特别是一般的国有中小型加工企业、商品流通间相互持股的有限责任公司或股份合作制企业,国有资产要逐步退出;对无发展前途、严重资不抵债的企业,应坚持实行破产或拍卖。为保证国家所有者有稳定的投资回报,在股权设置上,对不需要行使重大经营决策权的企业,可以设优先股。

  (五)建立健全国有资产管理法规和执法体系

  国有资产的管理和运营,必须有完备的法制来规范和保障。要按照国有资产管理体制改革完善的目标和要求,制定省级国有资产管理和经营的基本制度与办法。同时要加强执法工作的力度,建立执法监督检查机构,严格执行国有资产管理和经营的各项法规,并加强执法监督,认真查处侵犯国有资产权益的违法案件。要成立产权纠纷调处委员会,负责协调和处理产权纠纷。

  (六)培育和规范中介服务机构

  产权市场是我国社会主义市场体系构成的一个重要组成部分。目前,我省产权市场发展严重滞后,中介服务机构急待加强。要进一步培育和发展产权市场,提高会计师事务所、审计师事务所、律师事务所、投资咨询公司和产权交易所的素质与服务能力。要加速实现产权的商品化,加快产权的流动和重组。在建立、健全产权中介服务机构的过程中,一是要规范产权交易管理,明确产权交易主体,制定规范交易行为和运作方式的措施与办法;二是要坚持有偿交易,在产权变动时进行资产评估;三是要管理好产权转让收入,主要用于国有资产的再投入。

  五、进一步完善监督约束机制

  为高效运营国有资产、实现保值增值,要制定切实有效的监督办法,完善监督约束机制。

  监督的主体:按分级管理原则,省级国有资产的监督主体是云南省人民代表大会和司法部门、监督部门、企业内部职工、社会各界人士。

  监督的对象:包括国有资产经营公司在内的全部国有企业。

  监督的职能:包括审议、评价资产配置。运营及其管理情况,以及效益、产权(股权)行使情况,并对企业管理者和经营者实行监督评价,向有关部门提出任免和奖惩建议。

  监督的形式:一是设立监事会。改制后的国有独资公司和控股公司的监事会成员,应由国有资产管理机构、政府有关部门和社会公众组成。过渡时期,国有资产管理部门会同有关部门研究确定监事会设立的范围,制定章程和工作规则、监事选派的资格条件、奖惩标准和有关行为准则、确定监事会成员。二是国有独资和控股企业,应派驻财务总监(具体办法另定)。三是实行产权代表报告制度。国有产权产权代表应定期或不定期向国有资产管理部门报告情况,对国有资产有重大影响的事项,必须及时报告,国有产权管理部门要及时给予答复,以便对企业进行有效监督,确保国有资产的安全和增值。四是审计监督。国有企业要按规定接受审计部门的监督。五是司法监督。司法机关应在职权范围内强化对国有资产的监督。六是社会舆论监督。要充分发挥新闻机构和人民群众的舆论监督作用。

  国有资产管理体制和运营机制的改革完善,是一项重大的改革举措。它涉及面广和政策性强,任务艰巨,必须统一研究、统一规划、分步实施。对不同行业、不同规模和不同生产经营状况的企业,要进行分类指导,各部门要积极配合、齐抓共促,经委、计委、财政、税务、劳动、人事、工商、审计等与产权改革密切相关的部门,要以主要力量和主要精力投入产权制度改革。经济监督、行政和执法监督部门,在加强对企业监督的同时,要支持企业的改革,减少对企业的干扰,让企业全身心地投入到改革和发展的企业中来。对乘改革之机进行违法违纪活动者,纪检、监察和组织人事部门,要严肃进行查处。对工作不力、贻误改革和造成损失的,要果断采取组织措施和法律手段,及时进行处理。

 

 

关于盘活土地资产促进国有企业改革和发展的实施办法

 

  为认真贯彻落实《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》和国土资源部《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》,结合云南省委六届八次全会精神和我省国有企业改革发展的实际,特制定本实施办法。

  一、继续保留划拨方式。国有企业兼并国有企业或非国有企业及国有企业合并,所涉及到的原国有划拨的土地,在不改变工业生产用途、不发生土地使用权转让、出租和抵押等行为的,可以继续保留划拨方式使用土地。兼并和合并后的企业,凭土地管理部门批准的土地使用权处置方案批复,由新的使用单位办理土地变更登记。如发生土地使用权转让、出租、抵押、入股等交易行为,或改变土地用途的,应按规定依法办理有关手续。

  二、授权经营、注入资本金。国有企业可以委托有土地估价能力的资产评估机构对原使用的划拨土地进行评估;一时无法评估的,可按政府批准确定的基准地价计算,不再进行评估,估价结果和作价出资方案经所在地县级土地管理部门初审后,按企业隶属关系报同级人民政府土地行政主管部门确认审批,并到财政部门办理授权经营手续,作为国家资本金注入企业。

  三、低租金租用。按租赁方式处置划拨土地使用权的国有企业,政府应收取的国有土地租赁费,5年内可按国家规定的土地出让金最低标准测算额的30%收取,但该土地使用权不得擅自转让、出租和抵押,确需转让、出租和抵押的,应先办理出让手续。

  四、有偿转让国有土地使用权。国有企业在符合土地利用总体规划和城市规划的前提下,经当地市县土地管理部门同意,并报原批准用地机关批准,在向政府缴纳一定的土地出让金或其它有偿使用费后,可以将国家划拨给企业的全部或部分土地使用权有偿转让给原企业或其他单位。对有多个土地需求者的,可由土地行政主管部门组织招标拍卖,尽量提高转让土地的收益。

  五、优惠有偿转让收费上交比例。国有企业划拨土地有偿转让涉及的土地出让金,按成交价或确认地价的5-10%缴纳,60天内一次性付清的,再给予减免应交额30%的优惠;分期付款的,60天内先付25%的出让金,余款允许在5年内付清。

  六、有偿转让、出让和租赁土地所得全部或大部分返还给企业。经同级政府批准的土地出让金和土地租赁费,可先征收、后返拨给企业,用于安置困难企业职工和增资减债、结构调整。经政府依法收回企业划拨土地使用权招标、拍卖的,所得土地出让金扣除有关税费后,可按一定比例返拨给企业:

  (一)“退二进三”和易地搬迁改造的国有企业,返拨80%;

  (二)属于县以上人民政府确定的困难企业,返拨9095%;

  (三)属于处置国有破产企业划拨土地使用权的,100%用于安置破产企业职工。安置职工后有剩余的,与破产企业其它财产一并处理。

  七、国有企业因下岗、分流职工开发国有荒山专门用于种植业和养殖业的,经批准可免收土地出让金。

  八、国有企业使用的划拨土地,经依法办理出让和有偿转让等手续后首次进入土地二级市场交易的,地税部门照章征收的营业税和土地增值税,经政府批准由财政部门列支全额返还纳税人。

  九、国有企业与外商、外省企业进行合资、合作,凡以出让、租赁和国家作价出资(入股)而取得土地使用权的,不再另行缴纳场地使用费。

  十、改善服务工作,降低企业改革成本。在企业改革中,承担土地评估的中介机构要严格按国家规定标准收取服务费,各级土地管理部门要简化审批手续、提高办事效率。对国有企业提交的土地估价结果确认(初审)申请和土地使用权处置方案,应在5个工作日内决定是否受理;对符合要求的报件,应在15个工作日内完成审批或上报的有关手续。

  十一、关于国有企业土地使用权转为国有资本金和授权经营的问题,由省土地管理局和省财政厅根据《土地法》及相关的法律、法规另行制定。

 

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